一、卓远推荐的政策分析模型

（一）概论：“2224”模型的简介

针对中国近几年频繁的政策调整，结合地方政府投融资平台的发展，南京卓远提出了全新的“2224”宏观政策分析模式。其中第一个“2”是我国历来政治经济变革围绕的两大主体：中央政府和地方政府；第二个“2”是数十年来中国社会发展的两大目标：一是稳定，即“稳定压倒一切”，追求“和谐社会”，二是发展，即“发展是硬道理”，倡导“科学发展观”及“与时俱进”；第三个“2”是中央政府对国家行政与经济权力的两种分配方式：集权或分权；最后的“4”则是作为主体的政府通过权力“集与分”最终实现“发展与稳定”这一终极目标的四大主要抓手：财政政策、土地政策、金融政策和国资政策。

（二）主体：中央政府和地方政府

中央政府与地方政府是我国政府体制中存在的两层治理机构。在处理“政府与市场”这一关系时，中央与地方处于相对统一的利益体系中；但在处理行政与经济管理权力分配时，中央与地方又处于对立的角度。

当代中国中央与地方政府关系是在特定的历史条件下形成的，我们可以将现状概括为“以市场为基础手段的威权（命令型）政府+以地方政府为基础的中央集权管理”。当然这种模式随着中国社会的发展和体制的转型，正在发生改变，至少在十八界三中全会的文件中已有所体现。

地方政府投融资企业作为地方政府推动地方投资、对接市场的重要抓手，密切关注中央政府与地方政府的关系尤为重要和必要。研究中央政府与地方政府的关系，有助于我们了解它们各自的职能及变化，有助于我们认识它们职能发挥的机制，从而更好的理解平台存在价值及自身定位，预判平台体制改革，提高平台经营能力。

（三）目标：稳定和发展

“稳定”是为了“发展”，“发展”是为了能持续保持动态的“稳定”，“稳定”是前提和基础，“发展”是行动和方向。

在当前宏观环境中，“稳定”的方向和目标是和谐。第一个“稳”是“保持宏观经济政策基本稳定”。是经济发展连续性和可持续性的有效保证。第二个“稳”是“保持经济平稳发展”。第三个“稳”是“保持物价总水平基本稳定”。第四个“稳”是“保持社会大局稳定”。其中既有经济的稳定和生活的稳定，也有治安的稳定和思想的稳定。

“发展”的核心和本质是创新，也体现为进。第一个“进”，是在转变经济发展方式上取得新进展，着力解决经济发展中深层次的矛盾和问题。第二个“进”，通过开放促进改革，尤其是政府管理方式的转变。第三个“进”，是在改善民生上取得新成效，让老百姓看到实实在在的进步。

（四）权力的两种分配方式：集与分

我们在现实中既找不到一个将全部权力都集中在中央政府的市场经济国家，也找不出一个将全部权力下放给地方政府的计划经济国家。由此可见，抽象地争论“到底是分权好还是集权好”是无益的。争论的关键在于：在特定的政治经济环境下，集分权的度与量的问题。正如邓小平同志指出的： “不是说任何情况下强调集中统一都不对，也不是说不要反对地方分散主义、闹独立性”。

因此，从一定意义上说，脱离了基础政治经济环境来谈集分问题是非常危险的，当然，即使在特定的经济环境下，在具体操作分权时，没有中央集权条件下的地方分权，必然会造成“诸侯林立”的分裂局面，我国1957年由“体制下放”和农村的“人民公社化”所形成的地方分权型的命令经济体制就造成了很大的经济混乱，直到“七千人会议”后有所改善；而没有地方分权基础条件下的中央集权，又会复归于僵化的“大一统”模式。

对于地方政府投融资平台，如何正确理解并把握并中央和地方政府的权力分配大博弈中对城投平台的业务开展有着至关重要的意义。

（五）抓手：财政，土地，金融，国资

财政政策，在当前的社会主义市场经济体制下的基本职能分别是配置职能、分配职能、稳定职能。财政政策在中国的宏观经济政策调控中一直起着非常重要的作用。单从此次三中全会的公报来看，就足以证明财政政策在中国特色的市场经济中扮演的角色又被抬升到了一个新的高度。

土地政策，自国务院10年前首次提出土地是宏观调控的手段以来，土地供应政策就像金融货币政策一样，成为国家最重要的宏观调控手段之一。此次会议上提出的改革城乡土地制度就是要充分发挥土地政策的宏观调控作用。

金融政策，在以往的国家经济发展过程中，它的调整以货币政策为主要抓手，近几年货币政策名为“稳健”实则渐渐“趋紧”，同时越来越注重它和财政政策的配合。此次的三中全会公报更是一句话带过，“完善金融市场体系”。但后期的具体操作空间依然巨大。

国资政策，主要的对象是国有企业。相关政策走向从“体制内改革”到“体制外改革”，从“公有制”到“公有制为主体”，再到这次会议首次提出的“混合所有制”，已为未来的发展逐渐清晰的描绘出了一条市场化的道路。

地方政府投融资平台作为地方政府对接市场的重要载体，兼具行政与市场双重职能，直接成为宏观政策调控与传导的主体，对上述四大政策调整的关注不仅是必要更是必须。

下面我们就以卓远提出的“2224”的分析模型对近期的三中全会进行梳理和分析。

二、十八届三中全会政策分析

（一）重大变革：使市场在资源配置中起“决定性”作用

从党的十四大以来的20多年间，对政府和市场关系，中央一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。党的十五大提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”，党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。可以看出，我们对政府和市场关系的认识也在不断深化。此次的会议更是把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。

市场“决定”资源配置的机制，主要包括价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制。其作用主要体现在，以利润为导向引导生产要素流向，以竞争为手段决定商品价格，以价格为杠杆调节供求关系，使社会总供给和总需求达到总体平衡，生产要素的价格、生产要素的投向、产品消费、利润实现、利益分配主要依靠市场交换来完成。但这些并没有否定或忽视政府作用，而是要求更好发挥政府作用。社会主义市场经济体制比资本主义自由主义的市场经济体制更有优势，一个很重要的原因就是政府在参与资源配置过程中作用更加积极全面，更能发挥保持宏观经济稳定、弥补市场失灵、熨平经济波动的作用。

（二）财政改革：建立现代财政制度

纵观历史，财政政策在中国的宏观经济政策调控中一直起着非常重要的作用。从1980年到1993年的以财政承包制为中心的财政改革一路从“分灶吃饭”到“财政大包干”实现了这一时期内财政权利的下放；从1994年到20世纪末的财政体制全面改革通过中央和地方事权、财权、收入权的划分及实行税收返还搭建起了“分税制”的基本框架；21世纪以来中央通过国务管理制度改革、部门预算制度改革、完善财政预算监督制度等改革启动了我国财政制度向公共财政的转型。

此次财税改革的目标可以用一句话总结：实现财权和事权的匹配。这个匹配有两层含义，一是各级政府之间要有财权和事权的匹配；再有一个是各届政府之间，即跨时期的财权和事权也要匹配。此次会议之后政府在财政方面可能有两个方面的动作。首先要做的是明确各级政府的事权。此次会议上进一步明确中央和地方政府的事权无疑给后期的工作做了一个很好的榜样。第二件事是财权与事权的匹配。中央政府要按照规则来分配财政资金，如此分配能提高分配的效力，能够让地方从中央得到的财政资金更有保障。这样可以在一定程度上减轻地方政府对资金的需求，但与此同时也再次对地方政府的预算管理制度和地方税收制度提出了更高的要求。

（三）土地改革：改革城乡土地制度

建国以来，中央一直在致力于推进城市土地的国有化进程。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市的土地归国家所有”，标志着城市土地国有化的彻底实现。此后自1986年开始的土地有偿使用制度改革为政府大力转让国有土地提供了极大的动力，同时，中国经济起飞，城市化速度加快，工业化水平不断提高，房地产业也逐渐成为拉动经济的重要动力，在这些因素的合力下，土地供应量大幅提高，但也带来了不少问题。

关于城乡土地制度改革，会上首次明确产权的范围与土地改革的方向及让农民享有更多财产权，是土地制度改革划时代意义上的转折点。一方面是集体土地用地入市与农用地入市工作加快，同地同产同权同价是未来土地改革的核心，由试点转向正式上市是时间问题。另外一方面是小产权房转正虽然基础条件与时机不成熟，但是推动转正的态度与决心依然坚定。《决定》在土地制度改革已有所突破，包括继续进行农地的确权、颁证、登记工作，继续创新农村土地承包经营权流转实现方式的多样化，在转包、出租、互换、转让、股份合作之外，通过信托、抵押等方式将其与金融创新捆绑在一起，从而增加农民的资产性收益。

（四）金融改革：完善金融市场体系

自改革开放以后，我国从原来的计划经济下的“货币”和“金融”运作向建立金融市场发展。80年代逐步建立健全了由货币市场、外汇市场、信贷市场、债券市场、股票市场、保险市场、期货市场等组成的多元化金融市场。90年代更是对已有的金融机构进行改革并初步建立了金融监管制度。到21世纪进一步建立了金融分业监管的体系。在近几年的国家经济发展过程中，中国金融政策的调整以货币政策为主要抓手，名为“稳健”的货币政策，实则渐渐“趋紧”。

此次的三中全会公报更是一句话带过，“完善金融市场体系”。但后期的具体操作空间依然巨大。《决定》中两项政策走向一“稳”一“进”向我们描述了将来的金融市场改革可能给地方城投带来的机遇和挑战。一“进”是健全多层次资本市场体系，以显著提高直接融资比重为目标，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，完善保险市场，鼓励金融创新，丰富金融市场层次与产品。一“稳”是完善金融监管，加强和改进金融监管，采取综合措施维护金融稳定，牢牢守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。具体的工作包括落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制和界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。

（五）国资改革：发展混合所有制经济

中国的国资改革基本经历了四个阶段：第一阶段，以放权让利为主的外围改革阶段(1978-1984年)，主要实行利改税和拨改贷的措施;第二阶段，以两权分离为主的改革阶段(1985-1991年)，即生产资料所有权与经营权相分离的改革思路;第三阶段，以建立现代企业制度为主的配套改革阶段(1992-2002年)，要求建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，改革开始走向以制度创新为主;第四阶段，以国有资产管理体制为主的改革纵深阶段(2003年至今)。期间政策走向从“体制内改革”到“体制外改革”，从“公有制”到“公有制为主体”，再到这次会议首次提出的“混合所有制”，已为未来的发展逐渐清晰的描绘出了一条市场化的道路。

此次三中全会之后，我们预期国有企业的改革会有几方面的大动作。一是准确界定不同国有企业功能。二是健全公司法人治理结构。三是建立现代人力资源管理体系，其中包括建立职业经理人制度、进一步完善国有企业经营管理者的薪酬机制、加强内部监督约束机制。四是完善国有资产管理体制，其中包括经营性国有资产集中统一监管、以管资本为主加强国有资产监管、完善国有资产监管机构和职能、健全国有资产监管法规体系。五是推动国有经济战略布局调整，其中包括完善国有资本合理流动机制、允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济、推进国有企业重组和调整。

三、总结针对平台发展的观点

（一）卓远观点一—投融资平台存在的价值

正确认识及把握中央与地方政府的关系及其发展，是确定地方政府投融资平台存在价值的重要依据。

地方政府投融资平台作为中央和地方政府权益博弈产物的存在及平台市场化发展方向的确定有着历史必然性。同时由于中国目前城镇化的巨大推动，平台这种具有中国特色的社会主义市场主体还会在相当长的时间内继续存在下去，在中国的城镇化进程中发挥重要的作用。平台市场化发展的尝试使平台在保证社会经济发展稳定的同时起到改革试点排头兵的作用。

（二）卓远观点二—投融资平台应该做什么

正确把握“发展与稳定”“集与分”是确定地方政府投融资平台能做什么的前提。

经历了十数年的行业发展，很多的投融资平台都开始逐步遇到发展的瓶颈；同时中央政府也通过各类政策发布结合审计工作对投融资平台的行业发展进行引导。大部分地方政府投融资平台都面临着做什么，能不能主动做什么的疑惑。

（三）卓远观点三—投融资平台应该怎么做

正确把握四大调控抓手是确定地方政府投融资平台怎么做的基础。

当下，很多投融资平台在决定走市场化道路后有必要，也必须开始自身的转型运作。如何做好自身的稳中求进，如何积极应对财政、土地、金融、国资政策的变化，从中看到并率先抓住发展的契机，将决定全国12000多平台在未来五年的发展，谁去谁留也许就在一念之间。